“Н” ХХК-ийннэхэмжлэлтэй захиргааныхэрэгт

Захиргааны ерөнхий хуульд заасан

“зорилгодоо нийцсэн,...”, “хууль ёсны итгэл хамгаалах”

зарчмуудыг тайлбарлан хэрэглэх тухай

Улсын Дээд шүүхийн Захиргааны хэргийн танхимын шүүгч Г.Банзрагч би “Н” ХХК-ийннэхэмжлэлтэй, Байгаль орчин, аялал жуулчлалыняаманд холбогдох, “Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамны 2018 оны 5 дугаар сарын 02-ны өдрийн “Зөвшөөрөл олгохоос татгалзах тухай” 06/2874 дүгээр шийдвэрийг хүчингүй болгуулах, 142.32 тн барагшуныг гадаад улсад гаргах зөвшөөрөл олгохыг хариуцагчид даалгах” шаардлагатай захиргааны хэргийг хянан шийдвэрлэсэн Нийслэл дэх Захиргааны хэргийн анхан шатны шүүхийн 2019 оны 8 дугаарсарын 20-ны өдрийн 128/ШШ2019/0500 дугаар шийдвэр, Захиргааны хэргийн давж заалдах шатны шүүхийн 2019 оны 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн 591 дүгээр магадлалыг эс зөвшөөрч хянуулахаар нэхэмжлэгчийн итгэмжлэгдсэн төлөөлөгчА.Базарынхяналтын журмаар гаргасан гомдлыг Улсын Дээд шүүхийн захиргааны хэргийн танхимын хяналтын шатны шүүхийн 2020 оны 02 дугаар сарын 19-ний өдрийн шүүх хуралдаанаар хянан хэлэлцэж, хэргийг эцэслэн шийдвэрлэхэд Захиргааны ерөнхий хуульд заасан захиргааны үйл ажиллагаанд баримтлах тусгай зарчмуудыг тайлбарлан хэрэглэх талаар санал гаргасан боловч шүүх бүрэлдэхүүний олонхи дэмжээгүй тул Монгол Улсын Шүүхийн тухай хуулийн 31 дүгээр зүйлийн 31.5-д “шүүх хамтын зарчмаар хэрэг, маргааныг хянан хэлэлцэхдээ олонхын саналаар шийдвэр гаргах ба цөөнх болсон шүүгч тусгай саналаа... шүүхийн шийдвэрт хавсаргана” гэж заасны дагуу тусгай санал бичив.

Хэргийн үйл баримтын талаар:

Нэхэмжлэгч “Н” ХХК-д Баян-Өлгий аймгийн Баяннуур сумын Засаг даргын 2016 оны 10 дугаар сарын 14-ний өдрийн А/130 дугаар захирамжаар тус компанийн хүсэлтийн дагуу Баяннуур сумын Уушигийн улаан уулын нутаг дэвсгэрт 200 тонн барагшуныг түүж бэлтгэх зөвшөөрлийг олгож, түүж бэлтгэх ажлыг 2016 оны 10 дугаар сарын 10-ны өдрөөс 2017 оны 6 дугаар сарын 10-ны өдөр хүртэлх хугацаанд дуусгахаар тогтоожээ. Уг зөвшөөрлийн дагуу “Н” ХХК нь барагшуныг түүж бэлтгэсэн.

Гэвч энэ хооронд Байгаль орчин, аялал жуулчлалын сайдын 2017 оны 04 дүгээр сарын 14-ний өдрийн “Барагшуныг түүж бэлтгэх, экспортлохыг түр хугацаагаар хориглох тухай” А/86 дугаар тушаал гарч Монгол орны барагшуны тархац, нөөц хомсдож байгааг харгалзан барагшуныг түүхийгээр болон хагас боловсруулсан түүхий эд, судалгаа шинжилгээний сорьц, дээжийг 5 кг-аас дээш хэмжээгээр гадаад улсад гаргах зорилгоор түүж бэлтгэх, боловсруулах экспортлохыг 5 жилийн хугацаагаар хоригложээ.   

Нэхэмжлэгч компаниас 2017 оны 05 дугаар сарын 24-ний өдөр Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яаманд хандаж “... 200 тн барагшун бэлтгэсэн... тул зөвшөөрөл олгоно уу” гэсэн хүсэлт гаргаснаар 2017 оны 05 дугаар сарын 15-ны өдрийн Сайдын зөвлөлийн хуралдаанаар хориглосон тушаал гарсантай холбогдуулан нэр бүхий компаниудаас ирүүлсэн хүсэлт гомдлыг хэлэлцээд Байгаль орчин, аялал жуулчлалын сайдын 2017 оны А/86 дугаар тушаал гарахаас өмнө бэлтгээд байгаа барагшуны хэмжээг бодитоор тогтоох арга хэмжээ авах, шинээр гадаадад гаргах зөвшөөрөл хүссэн аж ахуйн нэгжийн бодитоор тогтоосон барагшуны хэмжээний 50 хүртэл хувьд гадаадад гаргах зөвшөөрөл олгох тушаалыг А/86 дугаар тушаалтай уялдуулан гаргах”-...аар тус тус шийдвэрлэсэн.

Уг шийдвэрийг хэрэгжүүлэх үүднээс хариуцагч яамны хамтран ажиллах хүсэлтийн дагуу Улсын мөрдөн байцаах газраас 10 компанийн түүж бэлтгэсэн барагшуны хэмжээг шалган тогтоож, албан бичиг хүргүүлсэн байх бөгөөд түүнд “... “Н” ХХК-ийн агуулахад барагшун ойролцоогоор 50 тн орчим...” гэж тодорхойлжээ. Үүнийг үндэслэн Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамнаас тус компанид нийт 50 тн барагшуныг экспортлох зөвшөөрлийг 2017 оны 08 дугаар сарын 18-ны өдөр олгожээ.

“Н” ХХК нь дээрх албан бичигт тодорхойлогдсон барагшуны хэмжээг буруу гаргасан талаар 2017 оны 6 дугаар сарын 22-ны өдөр Баян-Өлгий аймгийн Цагдаагийн газрын даргад хандахад, 2017 оны 6 дугаар сарын 27-ны өдрийн 36/1752 дугаар албан бичгээр “...нарийн хэмжилт хийгээгүй талаар тодорхой дурдсан, тус цагдаагийн газарт аливаа зүйлийн тоо хэмжээ, хугацааг тогтоох эрх зүйн үндэслэл байхгүй болно” гэсэн хариу, 2017 оны 07 дугаар сарын 27-ны өдрийн 36/1913 дугаар албан бичгээр “...барагшуны хэмжээг тогтоох шалгалт явуулахад 116,075 тн барагшун хадгалагдаж байна” гэх зэргээр зөрүүтэй хариу өгдөг. 

Нэхэмжлэгчээс Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яаманд дахин хандаж “...150 тн барагшун бэлтгэсэн ... тул зөвшөөрөл олгоно уу” гэсэн хүсэлт гаргахад 2018 оны 05 дугаар сарын 02-ны өдрийн 06/2874 дүгээр албан бичгээр “...Сайдын А/86 дугаар тушаалыг үндэслэн зөвшөөрөл олгох боломжгүй...” гэсэн хариу өгчээ.

Иймээс тус компани “...Сайдын А/86 дугаар тушаал гарахаас өмнө холбогдох зөвшөөрөл болон төрийн байгууллагуудаас тавьсан бүхий л шаардлагуудыг биелүүлж 200 тн барагшун түүж бэлтгэсэн байсан, цагдаагийн байгууллага тоо хэмжээг буруу мэдээлснээс 50 тн барагшуны зөвшөөрөл олгосон, татгалзсан үндэслэл нь Сайдын тушаалтай зөрчилдөж байгаа учир татгалзсан шийдвэрийг хүчингүй болгож, зохих зөвшөөрлийг олгохыг даалгаж өгнө үү” гэсэн нэхэмжлэлийг шүүхэд гаргажээ.

Хариуцагчаас уг нэхэмжлэлийг эс зөвшөөрч “...Байгаль орчин, аялал жуулчлалынсайдын 2017 оны А/86 дугаар тушаал гарсан. “Н” ХХК-д 50 тн барагшун гадаад улсад гаргах зөвшөөрлийг 2017 оны 07 дугаар сарын 18-ны өдөр олгосон.Харин дахин 150 тн барагшуныг гадаад улсад гаргах зөвшөөрлийг сайдын А/86 дугаар тушаалыг зөрчин олгох боломжгүй гэж үзэн татгалзсан…, иймд нэхэмжлэлийг зөвшөөрөхгүй” гэсэн тайлбар өгнө.

Анхан шатны шүүх хэргийн үйл баримтыг дүгнэхдээ: “...нэхэмжлэгч нь төрийн захиргааны байгууллагын зохих зөвшөөрлийг үндэслэн барагшуныг түүж бэлтгэсэн, анхнаасаа 200 тн барагшун гадаадад экспортлох зөвшөөрөл хүсч, хүсэлт гаргасан, 2017 оны 7 дугаар сарын 27-ны өдөр гэхэд агуулахад 116.075 тн барагшун хадгалагдаж байсан нь төрийн эрх бүхий байгууллагын хяналтаар тогтоогдсон гэж үзэх үндэслэлтэй байна...” гэж дүгнэжээ.

Хэрэглэвэл зохих хуулийн зохицуулалт болон түүнийг хэрхэн тайлбарлан хэрэглэх талаар:

Энэхүү хэргийг шийдвэрлэхэд Захиргааны ерөнхий хуулийн 4 дүгээр зүйлийн 4.2-т заасан захиргааны үйл ажиллагааны тусгай зарчмуудыг, тухайлбал 4.2.5. “зорилгодоо нийцсэн, ... байх”, 4.2.8.“хууль ёсны итгэлийг хамгаалах” зарчмыг хэрэглэх боломжтой байсан гэж үзэж байна.

Эдгээр нь эрх зүйт төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчмууд болох хувьдаа захиргааны байгууллагын бүхий л хүрээний, бүхий л үйл ажиллагаанд нийтлэг байдлаар хэрэгжих бөгөөд ялангуяа эдийн засгийн харилцааг зохицуулсан төрийн /захиргааны/ үйл ажиллагаанд илүү тод илэрдэг чухал ач холбогдолтой зарчмууд юм.

“Эрх зүйт ёс”-ны дагуу эдийн засгийн хүрээн дэх төрийн /захиргааны/ үйл ажиллагаа дараах шалгуурыг хангах ёстой гэж үздэг. Үүнд: 

-       төрийн үйл ажиллагаа хууль ёсны байх /хуульд үндэслэх, хуульд нийцэх/,

-       эдийн засгийн хүрээн дэх төрийн үйл ажиллагаа нь урьдчилан тооцоолох буюу урьдаас харах бололцоотой байх,

-       эдийн засгийн хүрээн дэх төрийн үйл ажиллагаа тодорхой байх,

-       эдийн засгийн хүрээн дэх төрийн үйл ажиллагаа харьцангуй байх,

-       эдийн засгийн хүрээн дэх төрийн /захиргааны/ хууль бус үйл ажиллагааны эсрэг эрх зүйн хамгаалалт байх гэх мэт.[1]

Дээрх зарчмуудаас манай Захиргааны ерөнхий хуульд шууд болон дамжмал байдлаар зохицуулагдсан захиргааны үйл ажиллагаа “зорилгодоо нийцсэн, ... байх”; “хууль ёсны итгэлийг хамгаалах” гэсэн тусгай зарчмыг агуулсан хоёр шалгуурын талаар дэлгэрүүлэн авч үзье.

Эхнийх нь “эдийн засгийн хүрээн дэх төрийн үйл ажиллагаа харьцангуй байх” шалгуур юм. Энэ нь захиргааны үйл ажиллагааны зорилго, түүнд хүрэх арга хэрэгсэл болон зорилго, арга хэрэгслийн уялдаа холбоогоор тайлбарлагдана. Тодруулбал, захиргааны үйл ажиллагааны зорилго болон түүнд хүрэх арга хэрэгсэл нь хууль ёсны байхаас гадна зорилгод хүрэх арга хэрэгсэл нь “харьцангуй” буюу тохиромжтой, зайлшгүй шаардлагатай, зохистой байх ёстой гэсэн үг юм. “Тохиромжтой” гэдэг нь тухайн арга хэрэгслээр тавьсан зорилгодоо хүрч чадахуйц байхыг, “зайлшгүй” гэдэг нь тухайн арга хэрэгслээс өөр тавьсан зорилгодоо хүрэх аядуу арга байхгүй байхыг, харин “зохистой” гэдэг нь тухайн арга хэмжээ нь хүрэх гэж буй зорилготойгоо нийцсэн байхыг хэлнэ. Уг зарчим нь Захиргааны ерөнхий хуулийн 4 дүгээр зүйлийн 4.2.5-д захиргааны үйл ажиллагаа “зорилгодоо нийцсэн, ... байх” гэж зохицуулагджээ.    

Энэ хэргийн тухайд, нэхэмжлэгч “Н” ХХК-ийн 150 тн барагшуныг гадаад улсад гаргах зөвшөөрөл авах тухай хүсэлтэд хариуцагч Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамнаас 2018 оны 06/2874 дүгээр албан бичгээр “... Сайдын  2017 оны А/86 дугаар тушаалыг зөрчиж байгаа тул дахин зөвшөөрөл олгох боломжгүй...” гэсэн татгалзсан хариу өгсөн байдаг. Уг татгалзсан шийдвэрийн үндэслэл болсон Байгаль орчин, аялал жуулчлалын сайдын 2017 оны 04 дүгээр сарын 14-ний өдрийн “Барагшуныг түүж бэлтгэх, экспортлохыг түр хугацаагаар хориглох тухай” А/86 дугаар тушаалын 1-д “Монгол орны барагшуны тархац, нөөц хомсдож байгааг харгалзан барагшуныг болон хагас боловсруулсан түүхий эд, судалгаа, шинжилгээний сорьц, дээжийг 5 кг-аас дээш хэмжээгээр гадаад улсад гаргах зорилгоор түүж бэлтгэх, боловсруулах, экспортлохыг 5 жилийн хугацаагаар хориглосугай” гэжээ.

Үүнээс үзвэл, Сайдын 2017 оны А/86 дугаар тушаалын зорилго нь барагшуны тархац, нөөц хомсдож байгаа учир нөөцийг нь хамгаалах, нэмэгдүүлэхэд чиглэгдэж байх бөгөөд уг зорилгод хүрэх арга хэрэгсэл нь хариуцагч яамны 2018 оны 5 дугаар сарын 02-ны өдрийн “Зөвшөөрөл олгохоос татгалзах тухай” 06/2874 дүгээр шийдвэр юм.

Гэтэл бодит байдал дээр дээрх сайдын тушаал гарахаас өмнө нэхэмжлэгчийн нэгэнт түүж бэлтгэсэн барагшуныг гадаадад гаргахаас татгалзаж байгаа нь захиргааны үйл ажиллагаа буюу шийдвэр “зорилгодоо нийцээгүй” гэж үзэхээр байна. Учир нь, хэдийгээр захиргааны үйл ажиллагааны зорилго нь /Сайдын 2017 оны А/86 дугаар тушаал/ хууль ёсны, түүнд хүрэх арга хэрэгслийг /Яамны 2018 оны 06/2874 дүгээр татгалзсан шийдвэр/ хууль зөрчсөн гэж үзэхээргүй боловч тэрхүү арга хэрэгсэл нь “харьцангуй” буюу “тохиромжтой”, “зайлшгүй шаардлагатай”, “зохистой” байх зарчмыг хангахгүй байна. Тодруулбал, нэгэнт түүчихсэн, одоогоор агуулахад байгаа барагшуныг гадаадад гаргахыг хориглосноор журмын зорилго буюу барагшуны тархац, нөөц нэмэгдэхгүй тул зөвшөөрөл олгохоос татгалзсан шийдвэр /арга хэрэгсэл/ нь “тохиромжгүй”, энэ нь нөөцийг хамгаалах зорилгоор “зайлшгүй” авч хэрэгжүүлэх арга хэрэгсэл гэж үзэхээргүй,  мөн тухайн арга хэмжээ нь хүрэх гэж буй зорилготойгоо нийцээгүй тул “зохисгүй” гэж үзэхээр байна.

Иймд, маргаан бүхий акт болох хариуцагч яамны 2018 оны 06/2874 дүгээр “Зөвшөөрөл олгохоос татгалзах” тухай шийдвэр нь Захиргааны ерөнхий хуулийн 4 дүгээр зүйлийн 4.2.5-д заасан захиргааны үйл ажиллагаа “зорилгодоо нийцсэн, ... байх”зарчмыг зөрчсөн гэж үзэх үндэслэлтэй юм.

Дараагийн шалгуур нь “эдийн засгийн хүрээн дэх төрийн буюу захиргааны үйл ажиллагаа урьдчилан тооцоолох буюу урьдаас харах боломжтой байх” юм. Үүний агуулга нь эдийн засгийн харилцааг зохицуулсан төрийн үйл ажиллагааны талаар, тухайлбал хууль тогтоомж, захиргааны хэм хэмжээний акт, захиргааны актын талаар холбогдох этгээдүүд мэдсэн байх /хууль, хэм хэмжээний актыг албан ёсоор нийтэлсэн/ бөгөөд тэдэнд тухайн шийдвэрт нийцүүлэн өөрсдийн үйл ажиллагаагаа зохицуулах, дасан зохицох боломжит хугацаа олгосон байхыг ойлгодог.[2] Энэхүү зарчим нь эдийн засгийн харилцаанд оролцож буй этгээдүүд нь төрийн үйл ажиллагаанд буюу хууль тогтоогчийн тогтоосон хуульд, захиргааны гаргасан шийдвэрт хэр хэмжээгээр итгэж болох тухай асуудалтай холбогддог.[3] Эдийн засгийн харилцаанд оролцогч хүн, хуулийн этгээд нь төрийн хууль тогтоомж, шийдвэрт итгэсний үндсэн дээр хөрөнгө оруулалт, худалдан авалт хийх, үйл ажиллагаагаа өргөтгөх, төлөвлөх зэргээр тодорхой хэмжээний зарлага гаргадаг, иймд энэхүү иргэдийн “итгэл хамгаалагдах” ёстой гэж үздэг. Гэхдээ нөгөө талаас төрийн үйл ажиллагааны зайлшгүй өөрчлөлтийг харгалзах учиртай. Өөрөөр хэлбэл, иргэд төрийн хууль тогтоомж, захиргааны шийдвэр хэзээ ч өөрчлөгдөхгүй гэж итгэх учиргүй юм. Иймээс төрийн үйл ажиллагаа тооцоолох боломжтой байна гэдэг нь нэг талаас төрийн үйл ажиллагаанд /шийдвэрт/ итгэсэн иргэдийн “итгэл хамгаалах” асуудал, нөгөө талаас хууль тогтоомжийг өөрчлөх зайлшгүй хэрэгцээ, шаардлага, тухайлбал, нийтийн ашиг сонирхлын асуудал яригддаг /нийт эдийн засагт үзүүлэх сөрөг нөлөө, эсхүл нийтийн эрүүл мэнд, байгаль орчныг хамгаалах зайлшгүй шаардлага гэх мэт/. Өөрөөр хэлбэл, эдийн засгийн харилцаанд оролцогчдын хувьд хууль тогтоомж “сөргөөр” өөрчлөгдсөн тохиолдолд иргэдийн итгэл хамгаалагдах зарчим ямар тохиолдолд хэрэгжих /онцгой нөхцөл байдал бий болсон эсэх/, түүний хүрээ, хязгаарын асуудал яригдана гэсэн үг юм. Энэхүү хууль ёсны итгэл хамгаалах зарчим нь Захиргааны ерөнхий хуулийн 4 дүгээр зүйлийн 4.2.8-д зохицуулагджээ.

Уг хэргийн тухайд нэхэмжлэгчийн хувьд “хууль ёсны итгэл хамгаалагдах” онцгой нөхцөл бий болсон гэж үзэхээр байна. Учир нь, нэхэмжлэгч компани нь төрийн эрх бүхий байгууллагын /Засаг даргын/ зөвшөөрлөөр 200 тн барагшуныг Сайдын 2017 оны А/86 дугаар тушаал батлагдахаас өмнө түүж бэлтгэсэн /хэрэгт авагдсан баримтаар тогтоогдсон/, ийнхүү түүж бэлтгэхэд тодорхой хэмжээний хөрөнгө зарцуулсан, мөн цаашдын эдийн засгийн үйл ажиллагаагаа төлөвлөсөн зэрэг нөхцөл байдал нь Захиргааны ерөнхий хуулийн 4 дүгээр зүйлийн Тайлбарт: “Хууль ёсны итгэлийг хамгаалах зарчим гэж нийтийн эрх зүйн аливаа харилцаанд захиргааны үйл ажиллагаанд оролцогч иргэн, хуулийн этгээдэд эдийн буюу мөнгөн дүнгээр илэрхийлэгдэх эрх зүйн үр дагавар үүссэн тохиолдлыг ойлгоно...” гэсэн уг зарчмын агуулга, хэрэгжих хүрээнд хамаарч байна.

Хэдийгээр “даалгах” нэхэмжлэлийн шаардлагыг шүүх шийдвэрлэхдээ шүүхийн шийдвэр гарах үеийн хууль тогтоомжийн дагуу шийдвэрлэдэг боловч энэхүү хэргийн тухайд дээр дурдсанчлан захиргааны шийдвэрийн /татгалзлын/ “зорилгодоо нийцээгүй” байдал болон нэхэмжлэгчийн “хууль ёсны итгэл хамгаалагдах” онцгой нөхцөл байдал нь уг зарчмыг хэрэглэхгүй байхыг зөвтгөх үндэслэл болно гэж үзэж байна.

Захиргааны ерөнхий хуульд заасан захиргааны үйл ажиллагааны нийтлэг болон тусгай зарчмуудыг шүүхээс тодорхой хэрэг маргааныг хянан шийдвэрлэхдээ онолын үндэслэлтэйгээр тайлбарлан хэрэглэж, шүүхийн практикт тогтооход ач холбогдолтой болов уу гэх үүднээс энэхүү тусгай саналыг бичив.

ШҮҮГЧ                              Г.БАНЗРАГЧ