Г.Банзрагч: Захиргааны ерөнхий хууль Засгийн газарт үйлчлэх үү?

2018 оны 10 сарын 25 982

Монгол Улсын Дээд шүүхийн шүүгч, доктор Г.Банзрагчтай уулзаж, Захиргааны ерөнхий хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төслийн талаар ярилцлаа.

-Удахгүй УИХ-аар Захиргааны ерөнхий хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн асуудлыг хэлэлцэх гэж байна. Өөрчлөлтийн гол зорилго нь Засгийн газрын шийдвэрийг захиргааны хэргийн шүүхийн хяналтаас хасахад чиглэгдэж байх шиг байна. Энэ талаар та ямар байр суурьтай байна вэ?

-Юуны түрүүнд хэлэхэд Захиргааны ерөнхий хууль бол захиргааны шүүхийн харьяаллыг тодорхойлдог хууль биш. Энэ бол бүхий л захиргааны байгууллагын үйл ажиллагааг нийтлэг байдлаар зохицуулдаг ерөнхий хууль. Засгийн газар бол хууль тогтоогчийн баталсан хуулийг хэрэгжүүлэх чиг үүрэгтэй гүйцэтгэх эрх мэдлийн дээд байгууллага буюу захиргааны байгууллага, иймээс хуулийн хүрээнд үйл ажиллагаа явуулах ёстой гэдэгтэй хэн ч маргахгүй байх. Гэтэл Засгийн газрын шийдвэрийг захиргааны шүүхийн хяналтаас авахын тулд Захиргааны ерөнхий хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах гээд байгаа шалтгаан нь огт ойлгомжгүй бөгөөд үндэслэлгүй байгаа юм. Үнэхээр Засгийн газрын шийдвэрийг захиргааны хэргийн шүүх хянах ёсгүй гэж үзэж байгаа юм бол тухайн шүүхийн харьяаллыг тодорхойлдог хуулийг л өөрчлөх ёстой биз дээ.

-Тэр нь ямар хууль байх вэ?

-Ямар хуульд өөрчлөлт оруулах ёстой вэ гэхээсээ илүүтэй эхлээд угаасаа ийм өөрчлөлт оруулах үндэслэлгүй гэж үзэж байгаагаа илэрхийлчихье.

Ер нь бол аль ч шүүхийн хянан шийдвэрлэх маргааныг тухайн шүүхийнх нь үйл ажиллагааг зохицуулсан хуулиар л зааж өгдөг. Жишээ нь, захиргааны хэргийн шүүхийн хувьд Захиргааны хэрэг шүүхэд хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн 13 дугаар зүйлд заасан байдаг юм. Иймээс шүүхийн харьяаллын асуудлыг тодруулах юм уу өөрчлөх гээд байгаа бол 13 дугаар зүйлийг л тойрч яримаар юм.

-Тэгээд яагаад Захиргааны ерөнхий хуульд өөрчлөлт оруулах шаардлагатай гэж үзээд байгаа юм бол?

-Хуулийн төсөл өргөн барьж байгаа хүмүүсийн харж байгаагаар бол Захиргааны ерөнхий хуулийн 3.1-ийг Захиргааны хэрэг шүүхэд хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн 13.2-той холбоод байх шиг байгаа юм.  13.2-т болохоор “Захиргааны ерөнхий хуулийн 3.1-д заасан ажиллагаа нь захиргааны хэргийн шүүхийн хянан шийдвэрлэх маргаанд хамаарахгүй” гэсэн байгаа. Тэгэхээр Захиргааны ерөнхий хуулийн 3.1-ийн жагсаалтад л Засгийн газрыг оруулчихвал болох юм байна гэж хараад байх шиг байна. Гэтэл Захиргааны ерөнхий хуулийн 3.1-т энэ хууль дараах үйл ажиллагаанд үйлчлэхгүй гээд, түүнд нь захиргааны байгууллагын биш үйл ажиллагаанд буюу УИХ-ын хууль тогтоох болон бүх шатны шүүхийн хэрэг хянан шийдвэрлэх ажиллагаанд, мөн улс төрийн шийдвэр, үндэсний аюулгүй байдлыг хамгаалах, төрийн гадаад бодлогыг шууд хэрэгжүүлэхтэй холбоотой зэрэг эрх зүйн хувьд хянах боломжгүй юм уу тодорхой албан тушаалтанд шалгуургүйгээр олгосон бүрэн эрхийн хүрээнд явуулах үйл ажиллагаанд, бас өөр тусдаа хуулиар зохицуулагддаг үйл ажиллагаанд, тухайлбал гэмт хэрэг мөрдөн байцаах ажиллагаа, түүнд тавих прокурорын хяналт, шүүхийн шийдвэр гүйцэтгэх ажиллагаа зэргийг заасан байгаа юм. Иймээс энэ зохицуулалтын хүрээнд Засгийн газраас гаргасан улс төрийн шийдвэр, үндэсний аюулгүй байдал болон төрийн гадаад бодлоготой холбоотой шийдвэрүүд ч мөн захиргааны хэргийн шүүхээр хянагдахгүй,  Засгийн газрын тэдгээр шийдвэрт Захиргааны ерөнхий хууль үйлчлэхгүй л гэсэн үг юм.

Энэ санаа нь Захиргааны хэрэг шүүхэд хянан шийдвэрлэх тухай хуулийн 13.1-д ч мөн тодорхой орсон байгаа. Тодруулж хэлбэл, захиргааны хэргийн шүүхийн хянан шийдвэрлэх маргаан гэдэгт юуны түрүүнд эрх зүйн маргаан байна, тухайн эрх зүйн маргаан нь нийтийн эрх зүйн буюу захиргааны байгууллага иргэний хоорондын маргаан байна, гэхдээ тэр нь Үндсэн хуулийн цэцийн юм уу өөр шүүхийн харьяалан шийдвэрлэх маргаан биш байна гээд тодорхой заасан байгаа.

Иймээс, нэгдүгээрт захиргааны хэргийн шүүх Засгийн газрын бүх шийдвэрийг хянахгүй, зөвхөн эрх зүйн хувьд хянагдах боломжтой шийдвэрийг л хянана, хоёрдугаарт, шүүх эрх нь зөрчигдсөн гэж үзэж байгаа этгээдийн нэхэмжлэлээр л хэрэг үүсгэж шийдвэрлэхээс биш, өөрийн санаачилгаар Засгийн газрын бүх шийдвэрүүдийг хянаад хүчингүй болгоод байдаггүй, ийм ойлголт угаасаа байхгүй. Тиймээс захиргааны хэргийн шүүхийн шийдвэрлэх маргааныг тодорхойлсон хуулийн уг зүйл, заалтад ямар нэгэн ойлгомжгүй юм уу болохгүй зүйл лав алга.

-УИХ-ын зарим гишүүд болохгүй гэж үзээд байна шүү дээ?

-Хуулийн төсөл өргөн барьж байгаа хүмүүсийн тайлбарлаж байгаагаар бол 1-т   Үндсэн хуулийн цэцийн 2005 оны дүгнэлтийг хэлдэг.

Тэгвэл Үндсэн хуулийн цэцийн 2005 оны дүгнэлтийн тухайд, нэгдүгээрт, уг дүгнэлт нь тухайн үед хүчин төгөлдөр үйлчилж байсан Захиргааны хэрэг хянан шийдвэрлэх тухай хуультай холбоотой байсан.  Харин одоо бол уг хууль хүчингүй болсон, ЗХШХШТХ гэсэн шинэ хууль  батлагдан хэрэгжиж байгаа бөгөөд уг хуулийн ямар нэгэн зүйл, заалт Үндсэн хуулийг зөрчсөн гэсэн Цэцийн дүгнэлт одоогоор гараагүй байна. Хоёрдугаарт уг дүгнэлт нь өөрөө онолын үндэслэл муутай, улс төржсөн шинжтэй байсан гэдгийг тухайн үед Б.Чимид багшаас эхлээд олон хуульчид хэлж ярьж байсан, одоо ч хэлсээр ярьсаар л байна. Миний хувьд ч мөн адилхан байр суурьтай байдаг. Яагаад гэхээр, 2005 оны Үндсэн хуулийн цэцийн энэ дүгнэлт нь Үндсэн хуулийн 38.1 “Засгийн газар бол төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийн дээд байгууллага мөн”, 45.2 “Засгийн газрын тогтоол, захирамж нь хууль тогтоомжид нийцээгүй бол Засгийн газар өөрөө буюу Улсын Их Хурал хүчингүй болгоно” гэснийг үндэслэсэн байдаг.

Үндсэн хуулийн эдгээр зүйл заалтын агуулгыг “Засгийн газар нь гүйцэтгэх эрх мэдлийн дээд байгууллага учраас түүний шийдвэрийг захиргааны хэргийн шүүхээр хянахгүй, нэг ёсондоо Засгийн газар ердийн хуулийг зөрчсөн эсэх асуудал нь захиргааны шүүхэд огт хамаагүй. Засгийн газрын хууль бус шийдвэрийг нэг бол “өөрөө хүсвэл” хүчингүй болгоно, эсхүл УИХ-аас хүчингүй болгож болно, өөр хэн ч хянахгүй гэж тайлбарлах нь өөрөө Үндсэн хуулийн бусад зүйл заалт, уг хуулиар хамгаалагдсан үнэт зүйл, хүний үндсэн эрхийг зөрчсөн хэрэг болно. Тухайлбал, Үндсэн хуульд заасан төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим болох  Засгийн газрын үйл ажиллагаанд “хууль дээдлэх” зарчмыг баримтлах тухай (Үндсэн хууль 1.2), хэрэв Засгийн газраас уг зарчмыг зөрчиж хүний эрхэд халдсан бол шүүхэд хандаж эрхээ хамгаалуулах хүний үндсэн суурь эрх (Үндсэн хууль 16.14), хөндөгдсөн эрхийг сэргээн эдлүүлэх төрийн үндсэн үүрэг (Үндсэн хууль 19.1), хараат бус хөндлөнгийн шүүхийн үйл ажиллагааны зарчим (Үндсэн хуулийн 4-р бүлэг) гээд маш олон зүйл, заалттай зөрчилдөнө. Иймээс ч хууль хэрэглэгч хуулийг, ялангуяа Үндсэн хуулийн үзэл санааг тайлбарлахдаа аль нэг зүйл, заалтыг нь салган авч, бусад зүйл, заалтаас нь дээгүүр тавьж тайлбарладаггүй.

-Тэгвэл өөр шалтгаан байна уу?

-Тэдний хоёрдахь хэлээд байгаа “том төслүүдийг захиргааны хэргийн шүүх гацаагаад явуулахгүй байна” гэх асуудал нь өөрөө огт үндэслэлгүй юм. Учир нь, Захиргааны хэрэг шүүхэд хянан шийдвэрлэх тухай хуульд зааснаар захиргааны актын биелэлтийг түдгэлзүүлж болохгүй үндэслэл нь өөрөө “нийтийн ашиг сонирхолд илт хохирол учруулахаар бол” гэсэн нөхцөл юм. Иймээс жишээ нь, Засгийн газраас нийтийн ашиг сонирхолтой холбоотой том төслийг хэрэгжүүлэхээр шийдвэрлэлээ гэхэд түүнийг зогсоож болохгүй юм. Төсөл хэрэгждэгээрээ хэрэгжинэ, үүнийг Захиргааны ерөнхий хуульд Төлөвлөлт гэсэн тусгай хэсгээр зохицуулсан байгаа. Харин төслийг хэрэгжүүлэхдээ хэн нэгний өмч хөрөнгийг хууль бусаар хураасан, эсхүл нийтийн хэрэгцээнд дайчлан авахдаа зохих нөхөх олговрыг олгоогүй зэрэг асуудал үүсвэл түүнийг нь захиргааны хэргийн шүүх зохих журмынхаа дагуу л шийдвэрлэнэ шүү дээ.

Ер нь Засгийн газар нь гүйцэтгэх эрх мэдлийн дээд байгууллага болохынхоо хувьд ихэнхдээ парламенттай харилцаж улс төрийн шинжтэй, эсхүл нийтэд хамааралтай шийдвэр гаргадаг учраас гаргасан шийдвэр болгон  нь  хэн нэгэн хүний эрх, хууль ёсны ашиг сонирхлыг хөндөөд байдаггүй. Энэ ч утгаараа захиргааны хэргийн шүүхээс Засгийн газрын шийдвэр болгоныг байнга хянаад хүчингүй болгоод байдаггүй гэдэг нь шүүн таслах ажиллагааны статистикаас ч тодорхой харагддаг. ЗХШХШТХ шинэчлэн батлагдаж үйлчилж эхэлснээс хойш өнөөдрийн байдлаар захиргааны хэргийн шүүхээр Засгийн газрын 20 хүрэхгүй шийдвэр хянагдсан, үүний тал орчим хувьд нь Засгийн газрын шийдвэр хүчингүй болсон  байна.

Гэхдээ Засгийн газар нь хүний эрхийг хөндсөн шийдвэр бараг гаргадаггүй, тиймээс хянах шаардлагагүй гэж үзэж болохгүй. Шүүхээр хянагдсан Засгийн газрын шийдвэрүүдээр иргэний эзэмшлийн газрыг улсын тусгай хэрэгцээнд авсан, төрийн албан хаагчдыг ажлаас чөлөөлсөн, нөхөх олговор олголгүйгээр бусдын өмчийг авсан зэрэг тодорхой хүн, хуулийн этгээдийн эрхийг хөндсөн шийдвэрүүд байна. Эдгээр хүний эрхийг хөндсөн шийдвэрүүд хуулийн дагуу л гарах ёстой, хуулийн дагуу байна уу, үгүй юу гэдгийг нь захиргааны хэргийн шүүх хянах ёсгүй гэж хэн ч хэлэхгүй болов уу.

Дүгнээд хэлэхэд, Засгийн газрын үйл ажиллагаанд Захиргааны ерөнхий хууль үйлчлэхгүй, түүний гаргасан ямар ч шийдвэрийг захиргааны хэргийн шүүх хянахгүй гэдэг чинь үнэн чанартаа Засгийн газар хууль зөрчиж хүний эрхэд халдаж болно л гэсэн үг шүү дээ. Үүнийг ямар ч хүн, ямар ч хуульч, ямар ч хууль тогтоогч хүлээн зөвшөөрөхгүй байх аа.

-Хэрэв хууль тогтоогчид хуулийг энэ чигээр нь баталчихвал Засгийн газрын хууль бус шийдвэрийг хаана ч хянахгүй  болно гэсэн үг үү?

-За бараг л тийм. Жишээ нь, Засгийн газраас таны эзэмшлийн газрыг нийтийн эрх ашгийн үүднээс тусгай хэрэгцээнд авахдаа танд нөхөх олговрыг олгоогүй гэж бодъё. Гэтэл та хуульд заасан нөхөх олговроо авах эрхээ хангуулахаар захиргааны шүүхэд хандаж чадахгүй нь. УИХ-д хандах уу гэхээр хууль тогтоогч таны эрхийг сэргээх шийдвэр гаргадаг байгууллага биш. Үндсэн хуулийн цэцэд хандья гэхээр Засгийн газрын шийдвэр Газрын тухай, Газрыг тусгай хэрэгцээнд авах тухай, мөн Захиргааны ерөнхий хуулийг зөрчсөн эсэх асуудлыг Цэц хянан шийдвэрлэхгүй. Та иргэнийхээ хувьд Үндсэн хуулийн цэцэд өргөдөл, мэдээлэл гаргалаа гэж үзье. Цэц уг асуудлаар хэрэг үүсгэн Засгийн газрын шийдвэрийг Үндсэн хууль  зөрчсөн гэсэн дүгнэлт гаргалаа ч танд нөхөх олговор олгохыг Засгийн газарт даалгаж, зөрчигдсөн эрхийг чинь сэргээх шийдвэр гаргах боломжгүй. Нэг үгээр хэлбэл, та Засгийн газрын хууль бус шийдвэрийн эсрэг Үндсэн хуульд заасан шүүхээр хамгаалуулах эрхээ хэрэгжүүлж чадахгүй болно л гэсэн үг.

Хэрэв энэ хуулийн өөрчлөлт батлагдвал манай улс эрх зүйт төрийн хувьд маш том ухралт болно. Өмнө нь хэлсэнчлэн, ЗХШХШТХ-ийг шинэчлэн баталснаар бүхий л захиргааны байгууллага, тэр дундаа Засгийн газрын хууль бус шийдвэрийг захиргааны хэргийн “мэргэжлийн” шүүх хянах боломжтой болсон, ингэснээр манай улс эрх зүйт төрийг бэхжүүлэхэд нэг том алхам хийсэн.

-Магадгүй дараагийн парламент буцаагаад Засгийн газрын шийдвэрийг хянадаг болгох ч юм бил үү?

-Би хувьдаа энэ удаагийн парламент эрх зүйт төрийн зарчмаас ухарсан ийм том ухралт хийхгүй болов уу гэж найдаж байна. Хууль тогтоогч нарын дунд манай шилдэг хуульчид, улс төрчид зөндөө байгаа, тэд Засгийн газарт Захиргааны ерөнхий хууль хамаагүй, түүний хууль бус шийдвэрийн улмаас эрх нь зөрчигдсөн иргэд шүүхээр эрхээ хамгаалуулах эрхгүй гэж лав хэлэхгүй байх.

Хэрвээ энэ парламентаар энэ төслийн дагуу хуулийг өөрчилвөл нэлээд хугацаанд таны хэлж байгаачлан эргэж өөрчлөлт орохгүй л болов уу. Учир нь ямар ч Засгийн газар өөрийнхөө шийдвэрийг шүүхээр хянуулахыг хүсэхгүй шүү дээ. Тиймээс ухралт болно гэж хэлээд байгаа юм.

Бас нэг зүйлийг нэмээд хэлэхэд, 2005 оны Цэцийн дүгнэлт гарсны дараа ч гэсэн иргэд Засгийн газрын шийдвэртэй холбоотой маргааныг иргэний шүүхээр шийдвэрлүүлж байсан. Эндээс юу гэж дүгнэх вэ гэхээр Засгийн газрын шийдвэрийг ердийн шүүх огт хянахгүй, ганцхан Цэц л хянана гэж манай хууль тогтоогч үзээгүй, тэгж үзэх ч үндэслэлгүй талаар түрүүнд дурдлаа. Гэтэл одоо Засгийн газрын шийдвэрийг захиргааны хэргийн шүүх хянадаггүй болох юм бол эргээд иргэний шүүх хянадаг болох уу. Тэгвэл бид яах гэж захиргааны хэргийн дагнасан шүүхийг байгуулаад 10 гаран жил болж байгаа юм бэ гэсэн асуулт бас гарна.

Товчхон хэлэхэд, төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг байгууллагын шийдвэрийг хянадаг, түүний улмаас иргэний эрх, хууль ёсны ашиг сонирхлыг зөрчсөн эсэхийг шалгадаг дагнасан шүүх байх  нь зүйтэй юм байна, өөрөөр хэлбэл ихэнхдээ иргэд хоорондын эд хөрөнгийн маргааныг шийдвэрлэдэг иргэний шүүхээс тусдаа журамтай “мэргэжлийн” шүүх байх нь зүйтэй гэсэн дэлхийн өндөр хөгжилтэй улс орнуудын сайн жишгийг л хүлээн зөвшөөрч байгуулсан шүү дээ.   

-Энэ талаар бусад шүүгчид, тухайлбал Улсын Дээд шүүхийн Захиргааны хэргийн танхим ямар байр суурьтай байгаа бол?

-Энд ярьж байгаа зүйл бол хувь хүний л байр суурь юм. Улсын Дээд шүүхийн юм уу Захиргааны хэргийн танхимын, эсвэл бусад шүүгчдийн байр суурийг би хэлж мэдэхгүй, ийм эрх ч надад байхгүй. Гэхдээ өөрсдийн байр суурь үзэл бодлынхоо үндэслэлийг нийгмийн сүлжээгээр дамжуулан илэрхийлж байгаа Дээд шүүхийн болон бусад шатны шүүхийн шүүгчид цөөнгүй байгаа. Ямар ч байсан Засгийн газрын ямар ч шийдвэрийг захиргааны хэргийн шүүх хянах ёсгүй гэж л лав нэг ч шүүгч ярихыг би хувьдаа сонсоогүй юм байна.